pg电子游戏平台大厅:桂华：土地增值收益如何分配

来源：pg电子游戏平台大厅    发布时间：2026-07-22 05:17:54

  【每年两会，政府工作报告中，关于土地的议题都成为许多人关注的焦点，今年也不例外。正在人大审议的《政府工作报告》显示，加快农业结构调整。深化农村改革始终是重点工程。报告说明：要“积极发展多种形式农业适度规模经营，完善对家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体的扶持政策，鼓励农户依法自愿有偿流转承包地，开展土地股份合作、联合或土地托管。深化农村集体产权、农垦、集体林权、国有林场、农田水利、供销社等改革。”城乡土地流转问题之下，

  城乡建设用地的显著市场价值差异是推动制度改革的基本动力。农村集体建设用地蕴含巨大财富的话语弥漫于当前社会中。曾新闻媒体报道，有专家估算出我国农村建设用地的价值为130万亿，具体算法为，通过2012年全国土地出让面积和合同成交价款计算出建设用地价格为每亩56万元，再以此推算全国2.46亿亩的农村建设用地总价值。我国2013年GDP总值约为56万亿，放开农村建设用地市场竟然可带来相当于当前国内生产总值两倍多的社会财富，这必然是不可能的。按照城镇国有建设用地出让平均价格估算农村建设用地市场价值，表明包括部分专家在内的社会公众陷入土地财富“幻觉”。

  上述估算方法的明显错误之处是忽视总量概念。商品市场行情报价由供求关系决定，供给缺乏弹性而需求旺盛则会推动商品的价值快速上涨。近年来我国城镇建设用地出让价急剧上升由快速城镇化用地需求增加与建设用地供给不足造成。为了节约土地资源和促进城镇合理建设，我国采用偏紧建设用地供给政策。国土部近年来每年批准建设用地计划指标约50万公顷左右，低于地方政府需求。在国有建设用地供给中，剔除掉公共基础用地一类划拨供给之外，每年政府出让土地占全部不足60%。以2013年情况为例，当年我国出让国有建设用地共36.7万公顷，包括住宅用地、商服用地与工矿仓储用地三类，这三类土地在全部土地出让中的比例大致为3:2:5。住宅与商服用地价格高，政府除去征地补偿与土地开发等成本支出之后，可在这两类土地出让中获得“土地财政”收入，而工业仓储用地出让收入一般与成本相抵，政府基本不能从中获得节余。我国政府垄断城镇建设用地一级市场主要是从占全部建设用地供给量不足三成的住宅和商服用地中获益。这就从另一方面代表着，唯有城镇住宅用地与商服用地供给总量较少时，才能维持二者较高市场行情报价。放开农村建设用地入市必然会打破当前城镇建设用地市场均衡，造成建设用地市场行情报价下降。由此可见，不能用城镇建设用地市场行情报价推算农村建设用地财产价值。

  城乡建设用地总量概念的另外一个表现是，城镇化不可能无限扩张，这便决定纵然建立城乡建设用地统一市场，也不是所有的农村建设用地都可以转化为城市建设用途。从2000年到2013年我国城市建成区面积由3366万亩扩大到7185万亩，城镇化率提高17.48%，相当于每城镇化率每提高一个百分点增加城市建成区面积218万亩。按此规模计算，城镇化率再增加20%，需占用土地4360万亩。当前我国农村建设用地超过2亿亩，如果未来退出1亿亩，也因城镇发展规模限制而无法直接征收或者以建设用地指标形式消化的。这进一步说明，农村建设用地蕴含巨大财富观点的荒谬性。

  在缺乏建设用地总量概念情况下，有的人觉得城乡收入拉大的重要原因是农民所拥有的土地资源不能带来财产收益，并将原因归结为制度不合理。这类观点在社会上广为流行说明部分学者与一般大众误会了土地增值原因。土地市场行情报价是地租资本化的反映。城镇建设用地市场价值高由级差地租规律造成，表现为城镇建设用地价格与区位因素高度相关。2013年全国105个监测城市综合地价、商服地价、住宅地价和工业地价每平方米分别为3346元、6306元、5033元与700元，符合地租竞价规律。

  城镇化表现为城市边界变化与内部空间布局变化，这带来特定地块的区位变化。例如之前城镇外围规划区农用地或未利用土地进入建设区变为建设用地，或者城镇内部基础设施建设带来原有建设地块相对位置变化，受级差地租规律支配，两种情况下特定地块的市场价值都发生明显的变化。我国当前城镇化分为边界扩展和内部密度增加两方面，既造成部分农地转化为新增建设用地，也造成城镇存量建设用地整体价值提高，实现城镇化过程中的土地自然增值。

  土地本身不产生财富，城镇化过程中的土地自然增值收益是由城镇化带来的。具体而言，有两方面因素造成当前城镇建设用地（主要是住宅用地和商服用地）市场价值高于农地，分别是偏紧的土地供给政策抬高城镇建设用地价格，以及城镇化带来建设用地需求增加和区位条件改善。前一方面可看做是土地增值的政策因素，后一方面属于推动土地市价上涨的经济因素。这两方面都与土地占有者的私人行为都没关系，即无论是新增建设用地升值还是存量建设用地升值都不是私人投资结果。孙中山曾指出，“地价高涨，是由于社会改良和工商进步……由众人的力量经营而来的；所有由这种改良和进步之后，所高涨的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有”。依照土地“涨价归公”原则制定的土地政策包含土地自然增值收益社会化目标。土地在我国属于公有制基本生产资料，土地公有制内在包含土地增值收益在社会大众间公平分配的原则。土地增值收益分配上的利益主体可区分为四类。

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